周洪宇：建“教育特区” 以区域突破带动教改全局

很高兴应邀参加此次「教育与中国未来」30人论坛，我今天谈的题目是：《建立“教育特区”，以区域突破带动教改全局》。我想从“为什么要建立教育特区”，“应该建立一个什么样的教育特区”和“如何建立教育特区”谈谈个人看法。

我以为在当前《国家中长期教育改革和发展规划纲要》已经正式实施、教育改革和发展方向与目标已经确定的情况下，当务之急是要研究如何将教育规划纲要的文件精神落到实处，把改革的设想变为具体途径，也就是说要寻找教育改革的“突破点”和“结合点”。

而建立“教育特区”以区域突破带动教改全局，就是这样一个关于教育改革具体途径的思考和建议。关于建立“教育特区”的建设并不是今天才提出来的，事实上最近这些年都有人私下里或者公开场合谈到过这个问题。为什么今天要提出建立“教育特区”以区域突破带动教改全局呢？我想有这么几个方面的原因。

第一，这是由中国的基本国情决定的。中国国情的基本特点是幅员辽阔，从地域面积和经济水平上来看，我们相当于多个中等发达国家的总和，由于自然、地理、人口、历史和现实等多种原因，各地区之间的发展极不平衡。发达的东部地区与一般发达的中部地区和欠发达的西部地区差异很大，仅广东省每年的GDP和财政收入就相当于中部多个省份的总和，广州市一年的GDP和财政收入就相当于西部有些全省的GDP和财政收入。在这种情况下，教育改革它不可能、也不应该一刀切，齐步走，而是应该因地制宜，分类描述。

第二，这是由于教育改革的基本规律决定和过去30年经济改革的历程结果所证明的。改革往往非常复杂，涉及到的因素很多。改革（包括教育改革）一般来说是从局部开始，然后向整体推进，往往先是在某个地区进行，取得成功后再逐步推广到其他地方。改革往往是一个点到整个面，由局部到整体，由地方到中央，大多是自下而上的（当然也有自上而下的）。自下而上的改革，它有可能把风险和失误成本控制在一定区域之内，符合“改革风险分散”原则，尽可能地少走弯路，少折腾，使“改革收益最大化、改革风险最小化”。从我们过去改革30年来的经验来看也是这样的，即先在沿海地区先试办深圳特区，再办珠海特区、厦门特区，进而再推广到其他地区。我觉得我们现在要自觉地认识和运用这个改革的规律，来推动中国的教育改革。

第三，这是由现行的有关法律法规决定的，我国现有的法律法规对于有中央和地方政府的管理职能和权限已经说得非常清楚，比如《教育法》非常明确地规定，“中等及中等以下的教育在国务院领导下，由地方人民政府管理”；《义务教育法》规定“义务教育实行国务院管理，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理”。《高等教育法》也讲得很清楚，“省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本区域内的高等教育事业，管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。”从法理上来判断，能够有效地推动地方教育改革的主体，对于中等和中等以下的教育而言是市（州）和县级政府，地方政府有义务有责任、有权利也有能力来推动教育改革。

第四，符合国家中长期教育改革和发展规划纲要精神，纲要中提出“充分尊重人民群众的首创精神，鼓励积极探索、勇于创新，创造性地实施《教育规划纲要》”这才是当前推进教育改革的迫切需要。既然纲要已经讲的很清楚了，为什么不能尽快落实？为什么不应该尽快落实呢？

基于上述原因，我认为，应该建立“教育特区”以区域突破来带动教改全局。

那么应该建立一个什么样的“教育特区”呢？是不是像有些地方过去那样，伸手向中央要经费和资源呢？当然不是，也不应该是。如果是那样的话，就违背了建立“教育特区”的初衷，就走样了。我认为，这种教育特区之“特”，不是教育经费投入和教育资源配置上的倾斜，首先应该是集中体现在理念上，即解放思想，勇于探索，敢于“跳出现行体制”，大胆地闯、大胆地试。只要法律法规没有明令禁止的，都可以去试去闯。包括：按照《教育规划纲要》提出的框架，对国家深化教育改革的重大举措先行先试；对符合我国未来教育发展方向，需要试点探索的制度先行先试；对一些复杂、敏感的改革措施先行先试；对人才培养模式的各种改革实验先行先试等等。

“教育特区”之“特”，也应该体现在给予制度创新的特许权。当前教育改革最核心的举措应是放权，扩大地方和学校的管理权限。这是针对我们现在教育统得过多、管得过死的弊端而发掘出来的。要向教育特区充分放权，包括：国家把管理高等学校的各类审批权下放给教育特区，落实相关法律规定的高等学校各项办学自主权，包括学校审批权、招生自主权、学科设置和课程设置权，以及人事任命权、学位授予权、学术自治权等等；国家和省级教育行政部门要向地方教育特区放权。形成凡属于教育特区权限范围内的，可以自行决定的事情，原则上都下放给“教育特区”，并享受优惠政策，准予“特事特办”；凡“教育特区”需要报送国家审批的事项，上级有关职能部门不再审批，按程序报送，形成“教育特区”的事在“教育特区”办的运行机制。“教育特区”的管理部门也要坚决简政放权，进一步扩大特区内各级各类学校的办学自主权，焕发学校的办学活力。我过去在省教育厅分管教育发展规划，负责地方高校的更名、改制等工作，本来按《高等教育法》规定，这些都是省级人民政府可以自行决定的事情，但事先都必须征得教育部发展规划的高校设置处的同意，没有它的同意省政府就不能行文批准，这就在客观上把中央教育行政部门的备案权变成了实质上的审批权，这就不利于地方高校发展了。如果建立了“教育特区”，把这些审批权、备案权放下来，就不必再非得由上面定了。

培育出一批区域教育突破的典型，承担起历史使命和责任，成为全国教育领域实现科学发展的示范区和排头兵。

“教育特区”最重要的表率作用，在于按照《教育规划纲要》提出的“构建政府、学校、社会之间新型关系”的要求，率先对我国公共教育服务体系进行重构，建立起政府主导，依法行政，实施公共管理服务；学校面向社会，依法自主办学；社会广泛参与监督和评价的公共教育服务体系。

“教育特区”要以科学发展观为指导，率先通过政府治理和公共教育服务转型，使特区政府由教育服务的直接提供者，转变为教育服务体系的构建者和监管者；从政府行政主导型的管理模式，转变为依法治教、依法行政的管理模式。推进政校分开、管办分离，实现由办学校到治理学校的转变，对各级各类学校进行服务和监督，减少不必要的行政干预。

“教育特区”要率先确立学校的主体地位，落实和扩大特区各级各类学校办学自主权，把学校从行政附属机构转变为自主办学的独立实体。完善学校内部治理结构，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，建立健全与学校法人地位相适应的学校组织机构和管理制度。

“教育特区”要率先建立社会参与制定，参与教育政策制定和决策，参与对教育的监督和问责，健全社会支持和监督学校发展的长效机制。使学校回归社区，引导社区和有关专业人士参与学校管理和监督。培育社会中介组织，发挥其在咨询、认证、评估等方面的作用。

“教育特区”还需要率先实现公共教育服务由政府单一提供到政府与社会共同提供的转变。坚持公平、均衡的原则，政府主要提供普惠性的公共教育服务，促进基本公共教育服务均等化；社会主要提供具有多元、选择性特点的公共教育服务，满足人民群众不同的教育需求。扩大社会参与空间，促使办学主体和投资主体多元化，政府通过购买服务、委托管理等方式实现其应承担的职能。

“教育特区”的主要使命，是以综合配套改革创新的方式，以体制机制改革为指向，在重要领域和关键坏节率先实现区域突破，从而带动整体建设和发展。

所谓重要领域，即《教育规划纲要》提出的重大改革试点的内容领域，包括：推进素质教育改革、义务教育均衡发展改革、职业教育办学模式改革、终身教育体制机制建设、拔尖创新人才培养改革、考试招生制度改革、现代大学制度改革、深化办学体制改革、地方教育投入保障机制改革等。教育特区的区域突破方向，可以分别从这些领域选择若干有关联的内容，实施综合配套改革试验，并形成不同教育特区的不同特色。

制度创新的各个领域都存在着关键环节。所谓关键还节应该就是教育体制改革的“牛鼻子”和突破口。教育特区要抓住改革创新“牛鼻子”，在关键环节上率先实现突破。

最后，如何建立“教育特区”？

我认为，可以在地方政府主动申请的情况下，国家先在一个地方，如在深圳市建立“教育特区”鼓励和支持地方先行先试，积极探索，率先对相关体制性、机制性阻碍进行改革。在取得一定经验的基础上，再逐步推进。为什么一定要首先在深圳市，这是由于从目前各方面情况来看，他有教育改革的需要、愿望、热情、勇气，也有改革的条件和氛围，又处在边缘位置，有什么闪失不致于引起很大的震动，而成功了又可为其他地方所借鉴，能将改革的收益最大化，改革的风险最小化，在我看来，如果在深圳市建立“教育特区”，目前南方科技大学遇到的一些问题都可迎刃而解了，但也不能指望“教育特区”能解决所有问题，而其他有些地方，要么是有需要，没愿望，要么是有需要、有愿望，但没条件和氛围，要么是都有了，但政治经济风险太大，目前都不太合适。比较起来，还是深圳市最合适。

谢谢大家！

现场问答

听众：首先我觉得还是认识上的问题，不能一谈教育改革就谈虎色变，教育改革暂时不要谈它的影响会怎么样，只要能够把教育质量提上去的改革，我觉得就是好的改革，要把这个认识界限模糊掉。第二，我觉得改革可以抓大放小，可以从一些边缘开始。第三，我们的教育政策允许我们进行教育改革，要把政策用好。第四，我觉得改革模式的试点要有一个参照系。您怎么看？

周洪宇：我在今年“两会”期间谈到一个问题，不是一个学校与某一个部门的冲突和矛盾，是一个地方局部的探索和现有整体规章制度的冲突，不要总是理解为对某个部门的问题。要申办一个学校，肯定是要有一定的条件才能申办，如果在特区里面，作为“特事特办”，把审批权放到地方，由地方政府负起责任，我想中央有关部门也愿意让你来做。现在是没有建立教育特区，没有哪个地方有非常明确的项目，中央有关部门提出来我成立教育特区，你把有关权力给我，我负责，你放心，这样就可以特事特办，而不是一个地方的问题。

周洪宇：华中师范大学教授，博士生导师，长江教育研究院院长，湖北省人大常委会副主任