劳凯声：中国教育问题主要是公立学校问题

我演讲的题目是有关中国教育体制改革当中被大家忽视，但我认为非常重要的问题，就是公立学校的问题。我认为中国教育在历经30年的发展之后，现在正面对一系列的问题，这些问题总的来说是以社会公平为基本特征的。这样的一些问题都关系到公立学校，我们甚至可以说当前中国教育体制改革所产生的全部问题都源于公立学校。

我在这里首先来回顾一下公立学校的问题是怎么产生的。应该说在全世界的范围里边，现代公立学校的产生大概是200年的时间，在欧洲的一些发达国家伴随着公立学校的产生有两个基本问题，第一，教育应当在学校进行，还是在家庭中进行，第二，教育应当由国家举办，还是由社会举办。这两个问题不仅是200年前公立学校产生之初大家激烈争论的问题，卷入这场争论的有当时最著名的学者，包括康德、黑格尔、卢梭、费希特等等这样的一些学者，而且这两个问题伴随着200年公立学校发展的全过程。这两个问题在不同时期又演变成不同的问题，比方说国家和民间公立学校和私立学校的问题、学校与家庭的问题等等更为具体的问题，并且使两个基本问题更加复杂化。

从20世纪80年代以来，同时发生在许多国家的公立学校的改革发生在包括中国在内，改革的重点就是试图来解决这样的一些问题，由此形成了世界性的公共教育的重建。这场公共教育的重建运动它所涉及问题，我认为就是刚才200年以来的两大问题的逻辑上的延续。

在绝大多数国家，第二次世界大战以后最终定型的公立学校系统具有一种什么特征？我把它归纳为，它都是由政府举办，公共财政维持。并且通过一种非市场的途径来向社会提供教育产品，因此公立学校系统具有强烈的国家垄断的性质。到了20世纪的最后20年，人们普遍认为这种公共教育制度已经到了非改不可的地步，很多人认为对于公立学校而言，政府和市场构成了社会控制的两极，他们寄希望于市场，认为通过市场化、民营化的改革措施能摆脱政府的国度控制，彻底解决公立学校存在的问题。这一观点几乎成了世界各国公立学校改革的一个主流观点，最近二十年公立学校的改革相似性要远远大于它的差异性，这是教育史上从来没有过的事情。而且就其改革的基本特征来说，普遍都是采取了民营化和市场化的改革方案，这也是我们公立学校改革一个非常重要的趋势。

我国公立学校的出现比欧美国家晚了近一个世纪，但是经过近一百年的时间，也已经形成了一个对社会发展具有举足轻重意义的公立学校系统。这样一个社会制度充分动员了各方面的资源和力量，使得教育在短短一百年就有一个比较大的发展。刚才盛洪教授提到的教育问题，也是我所说的教育基本问题的一个展开，教育应当由国家举办还是民间举办，盛老师特别强调的是民间举办的问题，还权于民间，这一点非常重要，但是公立学校也有它的正面效益，一百年的发展，如果没有公立的贡献，中国的教育不可能发展到今天这个样子，教育也不可能普及到今天这个样子。因此，教育由国家举办还是民间举办，是一个长期的、更复杂的大家需要多多讨论的问题。

谈一下中国当前的教育体制改革。这样一场教育体制改革源于1985年，它的重点就是通过简政放权重构国家和教育关系。20世纪90年代由于市场经济的影响，传统的政府与学校关系开始分化，形成了政府、市场、学校三者之间的关系，简政放权的改革目标有了新的含义，人们关于政府功能和作用的观念也在发生深刻的变化，传统简单的政府与学校的关系，开始演变成更为复杂的政府、学校与市场的关系。

经过20多年的改革，我们可以来给公立学校的改革做一个总结，我认为中国的公立学校正在发生深刻的变化，构成教育体制的各级各类教育机构在最近20年间已经获得了相当大的办学自主权，从而有了一种非政府的和非企业的组织特征。公共教育体制向社会所提供的产品也在发生变化，在一定条件下教育服务已经转化为私人物品或者准私人物品，通过市场的途径来向社会提供。举办公共教育也是一个多元化的体制，可以是法人，也可以是自然人。举办目的可以出于纯公益性质，也可以追求合理回报。教育改革正在引发一系列有关公共教育的问题。

我认为中国的公立学校正处在一个十字路口上，如何进一步来改革公立学校的体制，以及如何更好地发展公立学校，现在正处在一个抉择的关键时刻。中国公立学校的改革进一步发展取决于如何有效地解决以上我所说的问题，就是国家与教育的关系问题。要解决这样一个问题，需要深刻地理解当代教育的基本价值，需要把握教育改革和发展的复杂性，特别是要把握其中所涉及到的利益分配的复杂关系，才能最终提升教育改革的道德水准和改革决策的伦理质量。

从当前来看，我认为中国的教育改革存在着两种并列的改革思路。一种改革思路我把它叫做公法学的改革思路，一种我把它叫做民商法学的改革思路。简单来说，公法学的改革思路更强调公立学校的公共性质，因此也更多地强调国家的教育责任。按照公法学改革思路，公立学校被设计成为一种由国家举办，通过公共财政经费来维持的公共服务机构，它的法律地位应该是一种公务法人。另外一种改革思路我把它叫做民商法学的改革思路，这样一种改革思路是更多地从企业制度中获得改革的灵感，以一种法人治理结构来重构的运行机制，调节利益相关者的不同利益追求，来构成公立学校的基本运行机制。这样一种改革思路更多地强调学校的办学自主权，强调学校自主，和公法学改革思路恰好形成了一种对应。

这两种思路都有其致命缺陷。公法学改革思路有可能使中国的公立学校改革倒退到计划经济的老道路上，民商法学的改革思路又可能使公立学校这种为不特定人群服务的公共服务机构有可能蜕变成为企业，蜕变成为以盈利为目的的的社会组织。就公立学校当前的改革和发展而言，我认为它面临着两个基本的改革目的，一方面它要维护教育改革30年改革所取得的多元化办学的改革成果，另一方面又要坚持公立学校办学的公益性。也就是说，一方面他要维护或者坚守公立学校的公共性质，另一方面又要维护30年改革所取得的学校办学自主的成果，这使中国公立学校改革所面临的一个两难的问题，在某一些情况下这样两种改革的成果，他具有不可公约的性质，必须要做一个取舍才行，这就是中国公立学校所面临的问题。

最后，我的观点是，公立学校因其服务目的和服务对象的特殊性，因此应成为一类非政府、非企业的特殊组织，应该赋予它特别法人的法律地位，并以此为依据，对公立学校的权利和义务做出规定，使得它既能成为独立自主的办学实体，同时又可以体现这个组织机构所特有的公共性质。

现场问答

听众：我们现在把学校定义为事业单位，是不是就是非政府组织？这种单位实际上没有脱离政府，怎样顾及到市场和公益性质，事业单位到底是一个什么样的组织？

劳凯声：《民法通则》第37条里规定了事业单位的概念，法律当中规定了它就是一种非企业和非政府的组织，按照中国政策文本对事业单位的解释，我认为它类似于大陆法系国家的公营造物观念，事业单位过去基本上被看成就是大陆法系的公营造物。过去国家给它的地位是国家全额拨款，由此实现政府给付公共服务的职能。但是在世界范围内，200年期间它的变化也是相当大的，尤其是在第二次世界大战之后的福利国家、福利社会的建构过程当中，原来政府的一部分公共服务功能开始转化，转化以后公营造物也开始分化，所以我相信在中国随着社会转型的进一步分化，事业单位肯定要分化。原来固守的由国家垄断的事业单位肯定是不可能存在的。学校的问题比较复杂，它也要通过多渠道来获得教育经费，但另一方面它也需要国家的资助发展，因此它是介于二者之间的。

听众：我想请教一下劳教授，现在我们家电行业全部都民营化了，而在一些垄断性的行业，比如自来水、电力每次听证会价格都在涨，而家电行业是充分竞争的，基本上都是在下降，如果把学校放开、民营化的话，是不是会发生同样的现象，这是我的第一个问题；第二个问题，现在有不少学校民营的假公办学校，外界的争议比较大，打着公办学校的幌子进行民营学校的运作，恰恰是购并的学校，也是高收费的学校。

劳凯声：我认为政府有两个功能，第一个功能是提供市场不能提供的产品，第二个功能是保证社会的公平，除此之外我认为政府不应该再做更多的事情。我们以这样的一个观点来看中国今天的公立学校现状，一个基本判断就是政府对于公立学校的干预过度。而且这不是我个人的判断，也不是民间的判断，而是官方的判断。1985年关于教育体制改革的决定，这个改革文本写得非常清楚，提出了一个最重要的思路，就是简政放权，还提出了办学自主权，可见这是一个大家的共识。但是从1985年到现在20多年以后，我们再回过头来看，大家这个认识已经产生了极大的分歧，美国也有人问，日本也有人问，国立大学法人化改革到底怎么样？所以现在是我们反思一下的时候了。从总体来说，我认为简政放权还是中国公立学校改革的一个大方向，否则中国的公立学校改革就会失败。但是如何改革，现在我提出要坚持我们20多年已经获得的改革成果，学校自主，这个要坚持。有些人说我们现在还不够，对，我们还要继续放权。再一个必须要坚持的，是与私立学校不一样，你是拿纳税人的钱办的学校，如果不是为所有的纳税人服务，为不特定人群服务，而是为个人或一小部分人服务的话，公立学校就是富人学校，那就会出问题。现在我们的智慧还不够，我现在还没有找到如何能够实现一种既有办学自主权，又能保证公共性的渠道。我现在提出的设立方案是赋予公立学校一种特别法人的地位，特别法人不同于公法，也不同于私法，是介乎公法与私法之间的一种非政府、非企业的组织，该姓公就姓公，该姓私就姓私。

听众：想请教劳教授，公立学校对教育发展有什么积极作用？

劳凯声：在社会现代化的进程当中，公立学校有它产生的依据，全世界各国的社会现代化进程证明教育的普及不可能通过民营的和私人的力量来实现，所有国家的教育普及都是通过国家来实现。中国也不例外，通过公立学校的系统来实现教育普及。实际上国家与民间对于教育这样一种关系上，我们应当如何更好地理解，有一个问题，教育最初就是民间的事，并不是国家的事，国家产生的时候它的功能非常有限，国防、外交、税收等等是它最初的功能，美国1987年才成立教育部，教育这件事情归到国家来管理相对是比较晚的事，只有一二百年的时间。因此，我觉得从目前来看，国家与教育的关系应该这样来理解，教育如果没有国家的力量，它不可能实现普及，所以它不可能是一种纯民间的事业和活动。但是教育就其本质而言又非常具有社会性，所以不能排斥民间对教育的权力。我们现在要把教育如何通过一种形式，无论是宪法的形式，还是其它形式，使教育回归民间，但恐怕不能排斥国家对教育的正面作用。

劳凯声：著名教育学家，北京师范大学教授，博士生导师。