——就“5%比例管制”政策致全国“两会”代表的公开信

作者 | 吴  华     发表时间 | 2023-03-06     来源 | 作者授权文稿

2021年6月份以来，四川省、湖南省、江苏省等多省市发布暂停民办义务教育学校审批和调减民办义务教育学校在校生占比的规范性文件，其合法性存疑。世界社会主义100年的实践，新中国70年的艰难探索都已经无数次的证明了对市场行为进行比例控制只能产生表面的成效，不但是注定不可能成功的，而且一定会产生弄虚作假和侵犯公民正当权利的恶果。

从河南周口等地强行关停民办学校以及四川天府新区眉山管理委员会发文撤销两所新建成的民办学校办学许可证并将其强制转为公办学校等事件来看，均属于违法行政无疑。凡此种种，均涉嫌严重违反《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》等多部法律法规，也是国务院明令禁止的行为（《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理的通知》国办发［2018］37号），已经构成对民办学校合法权益的严重侵犯，应该立即予以纠正。

《中华人民共和国宪法》第5条明确规定：

中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。

国家维护社会主义法制的统一和尊严。

一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。

一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。

任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。

与违法行为作斗争是公民的责任和权利，也是各级人大必须履行的神圣职责。

一、 义务教育没有公办和民办之分

根据《义务教育法》的规定，接受义务教育是适龄儿童、少年的权利（第1条），同时也是每个适龄儿童、少年必须履行的义务（第2条）。因此，2006年9月1日《义务教育法》实施以后，适龄儿童、少年在任何一所国家认可的小学、初中学校接受的都是国家认可的义务教育。否则，不但受教育者没有履行他（她）的法定义务而要承担相应的法律责任，学校和政府也都要承担相应的法律责任。同时，根据《民办教育促进法》第五条的规定，“民办学校与公办学校具有同等的法律地位”，也就是说，实施义务教育的民办学校与实施义务教育的公办学校具有同等的法律地位，在履行国家义务教育职能方面没有区别，站在人民中心的立场，政府不但要办好、办强实施义务教育的公办学校，同样也要为办好办强实施义务教育的民办学校提供政策支持，歧视和限制实施义务教育的民办学校于法无据，于理不合。

事实上，并没有什么“民办义务教育”，规范、准确的说法应该是“义务教育阶段的民办学校”或“实施义务教育的民办学校”。义务教育从来都是国家的事业，全世界都概莫能外，因为只有国家才能提供义务教育的强制性。“义务教育阶段的民办学校”或“实施义务教育的民办学校”只是国家义务教育制度的一种实现方式。同样，“义务教育阶段的公办学校”或“实施义务教育的公办学校”也是国家义务教育制度的一种实现方式。实践中究竟是以民办学校还是以公办学校承担相应的义务教育任务，是多一点民办学校还是多一点公办学校，应该尊重当地的经济、社会、教育发展水平和文化传统，不应该也没有必要预先设定比例，更不应该在全国设定统一的比例。

二、依法举办民办学校是公民和社会组织的正当权利

我国是一个法治国家，人民行使正当权利受《中华人民共和国宪法》保护。政府限制公民和社会组织正当行使权利必须提供充足理由，这种理由应该是事实或显而易见将要发生的危害性结果，而不仅仅只是一种推测。

《中华人民共和国宪法》第19条第4款“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”《中华人民共和国教育法》第26条第2款“国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。”《中华人民共和国民办教育促进法》第2条“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法。” 依据上述宪法和法律的规定，由于各级政府教育行政主管部门都不具备规定社会组织和公民个人权利的职能和权限，因此，“国家机构以外的社会组织或者个人”向审批机关申请办学许可证（获得行政许可）的行为，并非是由审批机关决定申请人是否享有举办民办学校的权利，而只是依法根据相关层级学校类型的设立程序和设立标准看申请人是否具备了相应的办学条件，如果符合办学条件，审批机关无权拒绝，这也是一切行政许可行为的常识和同样的逻辑。因此，教育行政部门暂停审批民办义务教育学校理由不充分，已经涉嫌对社会组织和公民个人正当权利的严重侵犯，应该立即停止此类侵权行为。

现在有一种是似而非的奇怪论调，认为义务教育是国家事权，所以应该由政府来举办。这显然是混淆了国家事权和国家事权实现方式之间的关系。在现代法治社会，一切关涉公共利益的社会活动都是国家事权，政府都需要承担相应的职责，但同时并不排斥公众参与，也就是说，义务教育是国家事权，但举办义务教育学校并不是政府特权。

三、限制设立实施义务教育的民办学校应当只有一个理由

政府要限制公民行使其合法权利必须要有一个正当理由，这个理由在宪法第51条有明确规定：中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。根据该规定，教育行政部门如果以不符合当地教育发展规划为由不批准申请人的设立申请，那就隐含着下面的推理：批准申请人的设立申请会损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。且不说在此之前政府审批民办学校从来都没有质疑是否会损害“国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”，怎么突然就产生这种风险了呢？

事实上，社会组织和公民个人在义务教育阶段依法设立民办学校不但没有损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利，而且为国家教育事业发展做出了重要贡献，民办义务教育的事实对此已经做出了明确的回答。2020年，全国有实施义务教育的民办学校12228所，在校生1684.99万人（其中小学6187所，在校生966.03万人，初中6041所，在校生718.96万人）（《2020年全国教育事业发展统计公报》http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202108/t20210827_555004.html），占当年义务教育阶段全国学生总数的10.77%，按照当年的一般公共预算生均教育经费测算，相当于为政府贡献了2367亿以上的财政资金，约占当年全国义务教育经费总额的九分之一，相当于为义务教育阶段公办学校在校生每人发了一个1500元的大红包！也相当于为全国农村最贫困的2000万公办学校在校生每人发放了一份一万元的制度红利！

有一种非常错误的言论，认为民办教育的发展损害了公办教育的利益。这真是奇谈怪论。政府发展公办教育是基于人民的需要，就像中国共产党只有人民的利益一样，一切有利于优质教育资源增长的社会变革就是公办教育的利益所在，除此之外公办教育不应有自己的特殊利益。在人民利益之外虚构一个公办教育的特殊利益是对公办教育初心和使命的亵渎，其心可诛。至于公办学校受到民办学校的竞争压力，只能通过深化改革，提高教育教学质量来回应，一切企图通过打压民办学校以掩盖和回避它所面临的挑战只能是南辕北辙，也注定是徒劳的。

概而言之，判断义务教育阶段依法设立民办学校是否会损害国家的、社会的、集体的利益，关键在于其教育质量的优劣。如果学校办学质量低劣，肯定会损害国家的、社会的、集体的利益，也必定会损害学生的利益，这也是法律、法规设立行政许可的内在逻辑。除此以外，教育行政部门不可能对一个符合基本办学条件要求的设立申请做出它将来一定是质量低劣的先验判断，因此也无法得出肯定会损害国家的、社会的、集体和学生利益的推断。因此，教育行政部门以规划之名否定民办学校设立申请和调减民办学校在校生占比都是于法无据的，这种行为恰恰会损害社会组织和公民个人的合法权利和自由。

四、在义务教育阶段发展民办教育有效改善了教育公平

限制和打压实施义务教育的民办学校将会直接损害公办教育中的薄弱学校和弱势群体，在这个意义上，限制和打压实施义务教育的民办学校不是帮助社会弱势群体，简直是与穷人为敌。

按照目前政府对义务教育阶段民办学校的财政资助政策（小学600~650元，初中800~850元；国发［2015］67号文）和2020年度全国义务教育阶段一般公共预算生均教育经费（小学12330.58元，初中17803.60元；［http://www.moe.gov.cn/srcsite/A05/s3040/202111/t20211130_583343.html］）简单测算，一个县如果有10%的学生在民办学校就读，公办学校在校生将因此增加约11%的一般公共预算生均教育经费，相当于在公办学校获得的财政资金中，小学有1300元和初中有1800元的财政资金是由民办学校做出的贡献；如果这个比例提高到20%，公办学校在校生将因此增加约25%的一般公共预算生均教育经费，相当于民办学校为当地公办学校获得的财政资金做出了四分之一的贡献，即公办小学生均经费中约3000元和公办初中生均经费中约4500元的财政资金是由民办学校做出的贡献！显而易见，发展民办教育形成了一种有效的社会协作机制，是“先富带后富”的成功实践，是对教育公平的积极推动。

政府如果真心希望减轻民办学校学生家庭的经济压力，只需提高对他们的生均资助水平即可（并且这也是《义务教育法》第42条的强制性规范，只是目前没有得到落实而已），从而得到合作共赢的结果，而当前这种限制和调减民办学校在校生占比的政策只会是两败俱伤的结局。

五、政府应该依法规范民办学校办学行为

不可否认，部分民办学校存在办学行为不规范的事实。对此类违规甚至是违法行为，民办教育界从来都积极支持政府依法对违规民办学校进行严肃查处。但是，这些学校的违法违规行为不应该成为政府限制和打压民办教育的理由，就像我们不能因为部分党员、干部贪污腐败违法乱纪就否定全体党员和各级政府。共和国建国70年的教育发展史和改革开放40年的民办教育发展史已经一再证明，用计划经济的管理思维限制打压民办教育不但于事无补，而且危害极大。在社会主义市场经济的制度体系中，教育不可能也不应成为法外之地，只有依法规范民办学校办学行为才是正确的选择。

六、建议全国人大和地方各级人大立即开展民办教育执法检查

政府目前对民办教育特别是实施义务教育的民办学校的发展现状已经产生严重的误判并存在重大战略性失误的风险。我们应该坚持党的实事求是的思想路线和政治路线，坚定地相信民办学校的大部分和绝大部分是好的和比较好的，否则我们就不能解释改革开放40年来特别是《民办教育促进法》颁布实施20年来民办教育持续发展的历史事实。否认这个事实，不但是一种历史虚无主义的错误，而且是对改革开放以来教育领域最重要的制度创新成果的严重否定，是对5600万民办学校在校生及其家长、500万民办学校教职员工人格尊严的严重冒犯！

为了党和国家的教育事业，为了人民的教育福祉，强烈建议全国人大和地方各级人大立即开展《民办教育促进法》执法检查，督促地方各级政府立即停止对民办学校的违法行政行为，立即废止没有法律依据的“5%比例管制”政策，保障民办教育的合法权益，保障国家教育事业的健康发展，保障人民群众能够享有更多更好的优质教育资源。

（作者注：欢迎传播，无需授权）

作者系浙江大学教授，博士生导师，中国民办教育西湖论坛主席。