作者｜张曙光 成稿时间｜2002–05–06 来源｜醒客教育思想网（作者供本网专稿）
张曙光·教育改革思考之二
[原题]职能错位 行为扭曲
中国教育改革的失误，集中表现在对基础教育和高等教育结构和关系的安排和处理上。这既反映出思想理论上的偏差，也说明了政策指导上的失误。
从目前的情况来看，中国教育供给、融资和管理的基本格局是：大学教育中央管，中学教育省市管，小学教育县乡管。这一格局完全搞乱和颠倒了政府职能，从根本上扭曲了政府行为。
基础教育和高等教育是两类不同性质的教育，在人们的成长和社会的发展中处于不同的地位，起着不同的作用。因而其需求的性质不同，其生产供给的组织安排也不一样。基础教育是人们平等参与的基本条件和重要途径，受教育机会特别是受基础教育机会的平等，是人与人平等的最基本的内容，几乎所有国家都将基础教育作为义务教育，并将其作为宪法的重要条款，也就是说，接受基础教育是公民的宪法权利，提供基础教育是政府的法定义务。因而，就其性质而言，基础教育是一种公共产品，而且是一种全国性的公共产品。由于公共产品的生产供给和为其融资是可以分开进行的，因而，基础教育虽然可以由各个地方分散组织和供给，但其融资却需要由中央政府负责，并通过税收进行筹资。与此完全不同，高等教育则是为了满足个人超出平等参与之上的需要，是达到个人全面发展和自我实现的手段，因而，就其性质而言，高等教育是一种不折不扣的私人产品，其生产供给可以由私人进行，其融资筹资也是个人的选择。政府只要把这种权利交给学校和个人，并予以保障即可。虽然世界上很多国家都有一些国立大学，但也有很多高校是私立学校，而且几乎所有的名校，如哈佛、耶鲁、牛津等都是私立学校。
然而，中国的现实恰恰相反。基础教育是由基层县乡政府组织和提供的，其融资也由县乡负责和承担。但是，由于县乡两级财政60%以上是赤字财政，入不敷出，而教育经费又占县乡财政支出的60%左右，成为县乡两级的一大负担，因而基础教育自然处于一种困难的境地，特别是在农村和经济不发达地区。由于财政困难，地方政府就千方百计地转嫁负担，不是欠发教师工资，就是向农民摊派，这也是农民负担不断加重的重要原因。至于在城市中，虽然由于收入状况和财政状况相对较好，当地人口的子女教育一般不存在太大的问题，而外来人口的子女教育却成为这种制度的直接受害者。因为基础教育由地方政府融资，在现行法律制度框架下，外来人口不是当地臣民，其子女的教育一直被排除在当地的教育系统之外，要么高额收费，要么不管不顾，不予取缔就是地方政府的“仁德”。尽管外来人口为当地的经济发展和财政收入做出了巨大贡献，但他们却无法享受当地政府提供的公共服务。这里奉行的仍然是一种歧视性规则。于是，数千万学龄儿童的上学问题居然成为一个严重的社会问题。
为了缓解基础教育的窘境，政府通过一些所谓非政府机构组织发动了一场社会运动，实施了“希望工程”，力图借助民间的捐赠，帮助贫困地区兴办希望小学，资助贫困家庭的失学儿童重返校园。对于这一崇高事业，笔者给予高度评价，对于慷慨解囊的捐赠者，笔者也非常崇敬。这确是一件利国利民利已利人的大好事，是一件公德无量的事情。但是，对于把基础教育建立在希望工程的基础之上，通过社会捐赠来解决基础教育问题，笔者实在不敢苟同。说句不好听的话，从一定意义上来说，这是把义务教育变成了叫花子教育。
与基础教育不同，高等教育是由中央政府组织和融资的，特别是在合校以后，更提高了高等教育的集中度，（教育）部管高校的数量和比重有了很大的增加和提高。由于中央财政状况的好转，在创建世界一流大学的口号下，大量资源流向高等院校。除了按年度大量的财政拨款以外，先有22所院校和211工程的专项拨款，后有2+7或3+6的安排以及942个（一说894个）重点学科的设置。仅以后者而论，其中的“3”，即两所高校三年各拨款18亿元，一所三年拨款12亿元，其他6所院校中央各拨款10亿元。重点学科每个每年200万元，连续五年共计1000万元，两项合计200多亿元。在中央财政倾斜政策的安排和激励下，地方财政要有相应的配套资金，有的地区甚至加倍，据说有一个大学，中央财政给10个亿，省财政给20个亿。如果再加上省属高校的专项拨款，投入高等教育的专项资金就会数倍于200亿元。于是，纳税人的钱不是用于公共事务的支出，而是用于资助个人超出平等需要的发展。这就违背了最基本的财政原则，造成了政府职能的明显错位和行为的严重扭曲。
问题在于，用增加财政拨款的办法能不能办成世界一流学校。也许某些教育官员是相信的，但是，笔者是怀疑的，世人也是怀疑的。能不能办成一流名校，关键在于有一个好的独立自由的办学思想和办学机制，这一点我们是缺乏的，而增加财政拨款是买不来这些东西的，加强行政控制更是南辕北辙、格格不入。
教育之根本在于提高全民族的素质，而根本之根本是基础教育。在我国目前的情况下，高等教育只能是精英教育，用财政来资助高等教育，对于我们来说，也许是太奢侈了。200亿元的财政拨款虽然数量不少，但是用在高等教育上，也许是杯水车薪，无济于事，而用在基础教育上，则可以解决大问题。如果说，100万元可以盖一所小学，那么，200亿元就可以兴建20000所小学。如果说实施义务教育，每个学生6年需要5万元，9年需要10万元，那么，200亿元可以使40万孩子读完小学，或者让20万少年读完中小学。这对于这些学生的未来，对于我国教育体制的健全和国家经济的发展，其好处将是大大的。
2002/05/06，于北京方庄芳城园
