作者 | 马陆亭 发表时间 | 2011–09-01 来源 | 《中国高等教育》
章程是约定和阐述独立主体使命，界定内部各利益关系的责任和义务，书面写定的有法定意义的组织规程。任何一个有独立自主权的机构都需要明晰组织规程以使人了解自己的使命，规范自己的组织运营。1995年我国颁布的《教育法》规定学校有按照章程行使自主管理的权利，1998年《高等教育法》规定申请设立高等学校应当向审批机关提交章程等内容，说明了章程的法律地位。但实践中目前我国的高等学校绝大多数并没有章程，只有为数不多的高校在进行试点。本文以国际的、历史的视角，对大学章程所体现的法治精神、素内容进行探讨，以期对我国的大学章程建设有所借鉴。
一、大学章程产生的背景与历史
从大学章程产生和发展的历史脉络来看，是先有特许状后有章程，但因时代和国别不同它们也交织在一起。
1.大学特许状
现代法人的概念与早期的特许法人有着渊源关系，罗马法中出现的特许法人是最早的法人形式。特许法人不是自我形成的，而必须由外部权威创立。在当时的社会治理中，经由特许状而获得法人资格是设立法人团体的唯一途径。大学是最早的特许法人之一。借鉴中世纪的行会组织，巴黎大学的教师经过艰苦斗争逐渐获得了当时行会所能有的特许权，也审时度势地创造了他们所需要的自治机构。按照欧洲中世纪的传统，大学特许状由教皇或国王颁发，赋予大学开设课程、招收学生、聘请教师、制定学术标准的权利。大学特许状的权威性首先来自于教权，宗教改革之后赋予大学特权的特许状主要来自于王权和国家权力。英国牛津、剑桥、格拉斯哥等古老大学都首先经由教皇颁发特许状而成立，牛津、剑桥虽然早期并没有整体得到过皇家特许状，但其所属的学院几乎都是根据皇家特许状而成立的，并在成立伊始就拥有独立的法人地位，其后很多英国大学系据皇家特许状而建立。发源于殖民地时期学院的美国大学，其最初的合法性也是源自特许状。
在中世纪，大学特许状赋予大学的权利甚至是超世俗的，享有独立的司法权。学生不受所在地法律约束，因而屡生事端。1209年牛津大学发生了罢教和东迁事件，作为地方妥协的结果，1214年部分迁徙的师生重新回到牛津，牛津市长被要求发誓尊重大学的自由和习惯。在地位上，特许状有点像当今的执照或政府批文，是界定大学与政府之间权利义务关系框架的法律性文件。但其内容非常详细：确立大学特许法人的法律地位，规定大学内部法人治理结构，纲领性地划分大学内部各方的权力、职责。
2.大学章程
巴黎大学取得行会式特许权并成为自治机构，重要特征便是拥有自己的章程，有权要求其成员做遵守其章程的宣誓，有权开除违规者。巴黎大学最早的章程，当属1215年的章程，教皇特使为巴黎大学制订，但1231年教皇格雷古瓦九世发布谕旨同意颁发的新章程被称为创办巴黎大学真正的“大宪章”。
英国大学章程依据特许状或国会法案制订。在高等教育的治理制度中，大学章程起着核心的作用，规定了政府和社会在什么范围和多大程度上参与大学治理，大学如何在适应社会发展要求和保持大学自治、学术自由中间取得平衡。
德国的高等教育产生于中世纪晚期，虽然采取了巴黎大学自治团体的模式，但它不是作为学者联合体自发产生的，而是由代表封建邦国的诸侯建立的，因此大学既是国家机构又是社团法人。大学在获得建立教育机构许可的同时，都必须提出自己的大学章程作为其“基本法”。章程制订后，不能随意改动，改动要经过严谨的程序。
美国大学的章程以特许状为基础演变而来，如建立于殖民地时期的私立大学的大学章程就起源于英国王室或殖民地议会颁发的特许状。而建国后成立的私立学校，其创办要得到当地州政府的批准，因此其章程制订及其法律效力渊源于本州的相关法律法规。对公立院校来说，通常由各州议会通过立法而建立，大学章程的法律效力一般源自联邦或州立法。
日本于二十一世纪初启动了大学法人化改革，大学宪章作为一种新制度管理下的新形式应运而生。2003年3月18日召开的东京大学评议会通过了《东京大学宪章》，之后在《东京大学宪章》范本的引领下，日本国立和公立大学纷纷效仿。
二、大学章程的治理意义
办学不仅是大学内部的事情，还涉及到大学与政府、与社会各方面的关系。章程就是规矩，体现着法治精神，前提是大学取得办学自主权。
1、章程是大学依法自主办学的产物
在中世纪，大学经由特许状而获得独立于出资人和举办人的独立法人地位，享有学术自由和独立的财产权，并享有独立于股东或发起人的永久存续权。如伯明翰大学皇家特许状开篇即以皇室的名义对大学的成立加以允可，规定“大学自建立起，即以该大学的名称永久存续，并拥有完整的权利和能力，可以此名称起诉或被诉，并承担、坚持和作为所有其他的合法行为”。特许状的契约性质还限制了政府任意改变大学的权利义务范围和性质的能力，根据英国高等教育法专家法灵顿（D.J.Farrington）的研究，英国政府只有在三种情况下才能修改特许状：在原特许状中明确地保留了修改特许状的权力；该法人已经处于瘫痪或半瘫痪状态；法人同意修改特许状。
为使大学真正拥有办学自主权，通过立法确立其自主地位，通过章程确定其运行规则，是现代西方市场经济发达国家的普遍做法。法国有关高等教育法案赋予了大学的教学与学术、行政与财政自治权利，规定“以科学、文化和职业为特点的公立机构为国立高等教育和科学研究机构，具有法人资格，在教学、研究、行政、财政方面享有自主权”，同时又要求大学依据法律由校务委员会的多数决定自身章程和内部结构。英国大学有高度自治和学术自由的传统，在法理上大学和学院属于“私人部门机构”（privatesector institutions），拥有很大的自主权，大学特许状、章程对此均有明确界说，政府不能插手大学内部的资源分配、课程设置、学位授予等事务。引导19世纪初期德国大学改革的思想家们认为，大学只有获得自由，才能很好地完成历史赋予它们的使命，而大学自由的制度保障只能是大学自治。在以此大学理念指导下形成的制度中，大学虽为政府所立，却享有充分的自治权。日本在法人化改革中产生的《东京大学宪章》提到：本宪章，是关于东京大学的组织结构、管理运营的基本原则，对于东京大学相关的规定，必须依据本宪章的基本意旨进行解释和运用施行。
大学因自主办学而需要有章程，大学章程会同有关法律，厘清了大学和政府及其它社会组织的界线，明确了大学自治的空间和自治权的范围，因而成为大学运行的合法依据，也从根本上确立了大学的管理运作体制。
2.章程是外部对大学实施影响的产物
西方大学成立以来，就一直是政教双方争相争取的力量，并因特许而获得自治权利。但是，大学的成长发展从来就不是孤立地自治，自诞生以来也从来就没有实现过完全的自治。“在其作为一个学术机构出现之后，就一直处于不同社会势力和力量的作用之下，最初是教会、皇帝、国王和城市的交互影响，之后是政府、市场和科学的相互作用。”自治是一个程度和范围的概念。
特许状或大学章程本来是大学自治的象征和保障，但在强权面前它们又是脆弱的。虽然教皇和法国国王相继给予巴黎大学司法特权，但权力毕竟掌握在当权者手中，干涉大学自治易如反掌。13世纪中期，法国亚历山大四世通过发布“新的光明之源”谕旨，表示支持托钵会修士，并毫不犹豫地取消了大学的特许权。随着西欧民族国家的进一步兴起，大学更进一步从桀骜的“国王的大公主”成为“国王的掌中之物”。
大学不能超越社会而独立发展。章程或特许状既是大学自治的一个保证，也是政府参与大学治理的一个机制。英国牛津大学从早期教皇特许、到1571年牛津和剑桥两所大学的成立法案（Act）对其法人地位的确认、再到1636年查理士一世的皇家特许状（the Great Charter）对大学权力的强化与分配，以及从多个章程版本的并存、其修改要不要得到枢密院批准、再到2002年“女王会同枢密院”（Queen-in-Council）审议批准的新章程生效，无不体现出外部与大学之间及大学外部相互之间对大学的控制、妥协与协商。日本大学宪章的英文翻译是charter，也就是英国特许状的译法，作为新制订大学章程的日本选用它来作其英文用语，不能不让人感受到政府影响的作用。
三、大学章程的内容要素
1．章程对大学使命的彰显大学使命及其具体的办学目标，与大学的特色、定位密切相关，章程必须予以明述。
（1）使命是大学之魂
使命规定着该大学存在的价值，规范着大学的发展方向。大学有其同质性的一面，使命可能会有一些共同的特点。但是，大学使命要呈现自己鲜活的特性。杨福家在评述耶鲁大学的使命时说：“初看耶鲁大学的基本使命（保护、传授、推进和丰富知识与文化），似乎只是词语的堆砌，但是仔细品味，就能了解，假如使命只有传授知识，那么它就对美国近4000所大学与学院都适用；若加上推进和丰富，只有3%的大学能够胜任；再加上文化两字，就只剩1%；至于能够涉及保护知识和文化的，只怕不足3‰。大学的使命要有差别性、特殊性，如果一所大学的使命什么学校都能用，那它的表述就不很贴切了。”
日本大学宪章被誉为大学“精神构造上的骨骼”。从东京大学宪章中，可以清晰地感受到一种立足于全球视野和全球思维的战略选择高度和指向，对自己大学名字的前置定语是“世界的”东京大学而不是“日本的”东京大学。其他著名帝国大学，宪章的使命部分也均表现出强烈的全球化价值取向，追寻在积极的合作交流中打造大学的国际竞争力。为实现自己的使命要求，巴黎第四大学在其章程中规定“要在作为绝对准则的自由精神之中，在客观和其成员在自信、目标、方法和工作表述上相互尊重的精神之中，完成其教育任务和学术任务”，牛津大学则标明“该大学有权开展任何法律允许的、且是为实现目标而视为是必要或需要的活动。”
（2）办学目标是大学使命的具体体现
章程要描述大学未来发展蓝图，规划大学自身发展的中长期目标，这种规划是基于法治精神下的一种制度性保障。章程使大学内的每个机构、甚至每个组成员都了解到了未来的发展方向和目标，对教师和学生的行为起到了一种潜移默化的指引作用。如果说使命的共同部分还可以多一些的话，那么，大学的办学目标则一定要明确、具体，要把学校的定位规范下来，要体现使命的要求。
美国密歇根州立大学在章程的序言中指出，作为政府赠与土地的学校，其职责是提供农业、工业及其他课程的自由性及实践性教育，为学生的学术生涯和职业生涯做准备。东京大学提出：“将基于学术自由的精神，追求真理的探究与知识的创造，维持和发展世界最高水准的教育与研究作为目标。培养拥有广阔视野，具备高度的专业知识和理解力、洞察力、实践力、想象力，具备国际性和开拓者的首创精神的人，培养各个领域的具备领导素质与人格的人。”可见不同层次类型的大学办学目标是不同的。
2．大学章程的内部治理要素
内部治理是大学章程阐述的重点，主要体现在决策机构、行政机构、学术机构的划定上，包括机构间的运作程序，各机构及重要岗位的职责、义务等。
（1）决策机构
各国大学章程均明确规定了大学的决策机构和重大问题决策程序。
在美国，董事会是大学的最高决策与审议机构，如芝加哥大学章程规定，董事会拥有大学的最高决策权，大学校长向董事会负责，并执行董事会决策；法国大学校务委员会是大学的决策机构，负责决定本校的政策，尤其是审定与政府签订的合同内容，决定预算和决算，分配人员编制等事项；德国大学的领导机制以本校的基本章程为准，实行校务委员会制或实行校董事会制，如波鸿–鲁尔大学实行校务委员会制，柏林洪堡大学实行校董事会制。
章程还规定着大学决策机构自身运作和一些具体的权力。如美国的大学章程规定了董事会的规模、职责、组织结构、选拔和任期等。董事会一般都下设一些委员会，章程要针对各自的不同职能对其职责做出具体的规定。英国大学理事会通常规模为20-40人，校外人士占大多数，近几年大学教授的比例有所增加。理事会有权任命理事会主席、副主席和其他成员，与评议会联合提名荣誉校长人选，任命校长、代理校长、财务官、代理荣誉校长、审计师，根据评议会的推荐和建议设立学术岗位和学术管理机构，理事会有权成立常务委员会或临时委员会。
（2）行政机构
大学章程规定了大学的行政组织结构和执行程序，包括一些主要机构和重要岗位的职责与运作。一般而言，决策机构如大学董事会并不管理具体的日常行政事务，其制定的政策方针由校长去具体实施。大学章程规定着各个行政部门的职能及权限，保证各部门能够在校长的主持下各司其职。总体上，校长对外代表大学，对内负责有关大学自治的一切事务，大学章程一般都具体明确校长的职责。如英国大学校长的权力是大学法和大学章程所赋予的，属于职位性的权力，校长是大学学术和行政首席执行官，是大学学术领域的主要负责人，是拥有大学治理领域的最高权力的个人，直接对理事会负责；法国大学校长虽然由政府任命，但他不是行政官员，基本的规矩是新校长一旦当选，他的职权就由大学的章程界定，外面的官员或工商界无权干涉。巴黎第四大学的章程列举了大学校长的9条权力，但其权力又受到相当多的限制：校长虽然主持三个委员会，但必须执行其决议，接受其建议与意见；他要保障大学的财产管理，而不许谋取私利；他有权任命中层管理人员，但须征得相关委员会的意见。
（3）学术机构
大学管理需重视教授的作用，学校重要的权力机构都吸收教授加入，这一点从国外大学章程就可清楚地看出。如耶鲁大学章程规定“每个学院的终身教授同时是行政人员，他们和校长、教务长、院长一起组成终身职员理事会。该理事会是学院的管理机构，处理有关教育政策、学院管理的事情”。大学章程要明确规定大学的学术机构。法国大学设学术委员会，对科研政策及科研经费的分配提出建议，对科研计划、科研指导资格、文凭的设置与变动等方面问题提供咨询；学术评议会是英国大学最高学术权力机构，负责管理大学的学术工作，规范、监管学生的纪律，享有制定大学学术政策的全部权力，是可以直接和各个学部、系直接打交道的机构；在德国大学里，评议会对学术事务以及重大的行政事务拥有审议决策权，大学章程对评议会的组成做出详细的规定，本校教授要在这一机构中拥有绝对多数的席位和表决票。
来自《中国高等教育》2011年第9期
